Qué tenés que saber sobre la cédula en el Censo 2023

El 19 de abril publicamos en la web de Datysoc un artículo en el que presentamos los peligros que implica incorporar la cédula de identidad en el cuestionario del Censo 2023. En la publicación explicamos que la pregunta por la cédula es innecesaria, pone en riesgo la privacidad de las personas y puede afectar la calidad de los datos obtenidos en el censo. La nota tuvo una gran repercusión en las redes sociales y en los medios de comunicación (ver anexo), lo que confirma que en Uruguay hay una ciudadanía preocupada por la protección de los datos personales y la privacidad.

En los últimos días hemos recibido consultas de personas que buscan alternativas para no entregar su cédula de identidad. El Instituto Nacional de Estadística (INE), por su parte, modificó y amplió las preguntas frecuentes del sitio web oficial del censo. Personas vinculadas al INE, así como organizaciones de países de la región, también hicieron aportes. En esta nueva nota analizamos la nueva información disponible y planteamos más reflexiones.

La nueva información que puso a disposición el INE

A partir de las críticas recibidas por incluir la pregunta del número de cédula de identidad en el cuestionario censal, el INE modificó la información oficial sobre esta pregunta.

¿Es obligatorio?

De la nueva información brindada por el INE, sin dudas lo más relevante es lo que refiere a la no obligatoriedad de brindar el número de cédula de identidad cuando el censo se realiza de forma presencial.

Durante el censo digital, el número de cédula de identidad se pedirá en dos momentos. La primera vez se le pide el número de cédula a la persona que se registra para responder el censo. Este paso es obligatorio para poder avanzar. En una segunda instancia, ya dentro del cuestionario censal, se pide el número de cédula de todos los integrantes del hogar. Si la persona no quiere brindar su número de cédula de identidad para acceder al cuestionario en línea, no puede hacer el censo digital y tiene que esperar a ser censada de forma presencial. Por otra parte, el INE ahora informa que el número de cédula de los integrantes del hogar no será una pregunta obligatoria. Esto quiere decir que existirá una manera de evitar brindar el número de cédula, aunque sea intrincada:

Quienes no quieran que su cédula y la de sus familiares quede registrada, deben realizar el censo de forma presencial y negarse a responder cuando se les pregunte la cédula de los integrantes del hogar.

Sin embargo, el hecho de que el INE mantenga la pregunta del número de cédula en el cuestionario censal sigue siendo problemático. Una gran mayoría de las personas no van a estar informadas de que pueden ejercer su derecho a negarse a dar ese dato, a menos que se les aclare explícitamente al momento de formular la pregunta.

Cabe recordar, como ya mencionamos en la nota anterior, que esta es la primera vez que se incluye la cédula de identidad en el cuestionario censal. Este dato no fue necesario en el censo de 2011, que, al igual que el actual, fue un censo de derecho que se realizó en un formato extendido en el tiempo. La comisión técnica que evaluó aquel censo no reportó problemas de duplicaciones. El INE afirma que sería la convivencia de dos modalidades de recolección, digital y presencial, el nuevo factor que obliga a preguntar por la cédula para evitar duplicaciones, pero no explica por qué, ni tampoco informa qué otras técnicas se estudiaron para abordar el problema. Desde un punto de vista técnico, el dato es prescindible. Para lograr estos fines, alcanza con informar claramente a la población que cada persona debe ser censada una sola vez en su domicilio real, además de asociar los formularios digitales con un código que luego pasa a recoger el censista de forma presencial. En Argentina, ante una polémica análoga suscitada por este tema, se retiró la pregunta del número de cédula del cuestionario censal sin que la ausencia de este dato afectara la calidad del censo.

Por otro lado, el uso de la cédula de identidad como método de validación del registro en línea también es prescindible. El argumento brindado por el INE consiste en que sería la única manera de verificar que la persona que responde el censo digital es mayor de 18 años, requisito habilitante para responder. Pero este argumento genera dudas. En primer lugar, no hay nada que impida que un menor coloque el número de cédula de una persona mayor de edad y de esa manera responda el censo digital. En este sentido, no parecería haber una diferencia sustantiva con respecto a otros métodos, como, por ejemplo, una simple casilla de verificación que indique que la persona debe ser mayor de 18 años. Por otro lado, surge incluso la pregunta de qué ocurre con los hogares que puedan tener personas menores de edad a cargo. En cualquier caso, el INE no informa qué otras técnicas de verificación del registro en línea se ensayaron y por qué se optó finalmente por el método que menos protege la privacidad de las personas.

¿Es legal?

Entre la nueva información puesta a disposición por el INE en la web, se encuentra un dictamen de la Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales (URCDP) sobre este tema. La opinión de la URCDP es que el INE puede usar la variable “documento de identidad” con el fin de evitar duplicaciones de información, en el marco de lo dispuesto por los artículos 7°, 8° y 9° literal B de la Ley N° 18.331 de Protección de Datos Personales, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

• Deben emplearse mecanismos de disociación que garanticen que el dato de la cédula no será nuevamente asociado a su titular.
• Deben adoptarse todos los mecanismos necesarios para evitar una nueva asociación.
• Deben adoptarse las medidas de responsabilidad proactiva previstas en el artículo 12 de la Ley N° 18.331. Estas son: privacidad desde el diseño, privacidad por defecto, evaluación de impacto a la protección de datos, entre otras.
• Deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la seguridad y confidencialidad de los datos personales.
• La variable “documento de identidad” no debe utilizarse con ningún fin ajeno a evitar la duplicación, salvo que se proceda a la disociación de la información.

La publicación por parte del INE del dictamen de la URCDP es un avance en términos de transparencia. Sin embargo, quedan muchas preguntas sin respuesta.

En primer lugar, el INE no informa a la ciudadanía si cumplió con la obligación legal de realizar una evaluación de impacto. Tampoco publicó información detallada sobre cómo planea cuidar los datos de las personas. Solo se indica lo siguiente al respecto:

“Los datos de cédula de identidad que se obtienen del relevamiento censal, al ingresar al data warehouse del INE son transformados en un identificador de persona mediante un proceso de encriptación y a partir de allí se realizan los controles de duplicación. En cuanto a la ciberseguridad de los datos relevados a través del cuestionario autoadministrado online, se han realizado tests de hackeo ético que nos permite garantizar la protección de los datos. Se entiende oportuno comunicar que los datos mencionados se encuentran alojados en el Data Center de Antel, con la seguridad que esto implica.”

En segundo lugar, del dictamen de la URCDP y de lo informado por el INE se desprende que el dato de cédula de identidad se disociará del resto de los datos, pero no se eliminará tras este proceso de disociación: la correspondencia con la información del documento de identidad quedará almacenada “en forma separada y con acceso restringido”, con los riesgos que implica que esa información siga existiendo por un plazo indefinido. 

Esto nos lleva a una tercera cuestión, que es el propósito de fondo de recabar el número de cédula de identidad en el censo y la falta de transparencia del INE a la hora de informar de ese propósito a la ciudadanía.

Cruzamiento de datos: el propósito principal de pedir la cédula

El INE argumenta ante la opinión pública que registrar el número de cédula tiene el fin de evitar duplicados (algo que, como hemos visto, podría lograrse de formas alternativas). Pero lo cierto es que el propio documento de Proyecto de Censo 2023 explica la razón principal para pedir la cédula: la unificación y cruzamiento de datos.

Allí se afirma que el cuestionario del Censo 2023 servirá, entre otras cosas:

 “…para verificar la información proveniente de registros administrativos tomando en cuenta el mismo período de referencia de los datos de ambas fuentes y así asegurar lo más posible la comparabilidad. Es así que surge la necesidad de incorporar la pregunta sobre el número de cédula de identidad de las personas en el cuestionario censal, para posibilitar la unión de casos de ambas bases de datos.
En el caso de validar las fuentes de información registrales, sería posible realizar actualizaciones anuales de algunas variables censales, sin necesidad de depender de los operativos que se realizan cada 10 años.”

Y luego se reafirma:

“El nivel de cobertura, calidad y digitalización de los registros administrativos del Estado, que además son accesibles por el INE a nivel de microdatos identificados con cédula de identidad, hace que la posibilidad de un censo basado en registros o al menos combinado no sea tan lejana.”

Queda claro, entonces, que el propósito principal de pedir el documento de identidad en el censo es cruzar los datos obtenidos con las bases de registros administrativos. Estos registros, identificados con cédula de identidad, provienen en la actualidad de organismos como el Banco de Previsión Social (BPS), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOTMA), entre otros, que aportan información al Sistema de Información Integrada del Área Social (SIIAS), de donde el INE toma datos.

Esta es la razón por la cual se pedirá el dato del número de documento y no se eliminará luego de realizar el chequeo de duplicación. Todos los datos irán a parar al Sistema Integrado de Registros Estadísticos y Encuestas (SIREE). El plan es cruzar los datos del censo con el resto de las bases que el INE administra, y para ello es indispensable contar con el número de cédula.

Si bien la posibilidad de cruzar datos de registros públicos con fines estadísticos no es una actividad ilegal, la falta de transparencia del INE en estos puntos es preocupante, dado que una recopilación y análisis de datos personales de esta magnitud y con estos fines amerita sin dudas un debate amplio por parte de la sociedad.

También preocupa la ausencia de consideraciones de derechos fundamentales a la hora de confeccionar el proyecto del Censo 2023 y, más en general, a la hora de planificar las políticas de generación de datos estadísticos. Creemos que es necesario pasar de una visión exclusivamente centrada en aspectos técnicos, a otra visión que también tenga en cuenta el impacto que la recolección y el uso masivo de datos personales pueden tener sobre los derechos humanos. En la nota anterior ya hemos comentado que la recolección de datos sensibles asociados unívocamente a la identidad de las personas conlleva el peligro del uso indebido o la filtración de los datos, lo que puede afectar la seguridad de las personas y reforzar la discriminación de poblaciones vulnerables.

Ampliación sobre lo sucedido en los últimos meses en otros países

El debate que tiene lugar en Uruguay es parte de un debate más amplio que se está dando en la región. A lo ya narrado sobre el Censo 2022 de Argentina, se suman otros casos de países que, también por primera vez, incluyeron o consideran incluir la pregunta del número de documento de identidad. En Ecuador, la incorporación de la cédula de identidad en el censo en línea de octubre de 2022 generó preocupación en la opinión pública. Organizaciones de derechos digitales y expertos en seguridad informática alertaron sobre los riesgos que traía la incorporación de la pregunta, mientras que un grupo de legisladores presentaron una acción de protección para intentar evitarlo.

En Bolivia el censo se postergó para el año 2024. Sin embargo, hace unos meses el instituto de estadística de ese país presentó el cuestionario censal preliminar, que incluye la pregunta por el número de cédula, lo que también ha generado preocupación y críticas, llevando al instituto a emitir un comunicado al respecto.

En Panamá, la incorporación de la cédula de identidad en el reciente censo 2023 generó inquietud en la población según reportaron medios de comunicación de ese país.

Los conflictos causados por la tendencia regional creciente a incorporar el número de documento de identidad deberían ser un llamado de atención para los organismos internacionales que elaboran recomendaciones técnicas para la implementación de censos, como la CEPAL y el Fondo de Población de las Naciones Unidas.

Conclusiones

En conclusión, lo deseable sería que el INE no pida el número de cédula en el cuestionario censal, con el fin de proteger los derechos fundamentales de la ciudadanía.

Nos preocupa especialmente la asociación de la cédula al resto de los datos censales, y todavía a más datos vinculados a la identidad de las personas en los registros administrativos que están en manos del Estado. Esto implica un riesgo para los derechos fundamentales de privacidad y protección de datos.

El enfoque tecnocrático no debe imponerse sobre el necesario debate social que, en pocas semanas, ya ha demostrado su relevancia para, al menos, lograr mayor transparencia en este asunto. Desde Datysoc seguiremos aportando al debate, tanto a nivel nacional como regional en conjunto con organizaciones de otros países que se enfrentan a los mismos desafíos.

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Anexo

Compartimos a continuación enlaces a la cobertura del tema en medios de comunicación:

• Montevideo Portal: https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Cuestionan-la-incorporacion-de-la-cedula-de-identidad-en-el-cuestionario-del-Censo-2023-uc851663
• DelSol FM: https://delsol.uy/dobleclick/entrevistas/cuestionan-uso-de-cedula-en-el-censo-es-bastante-alta-nuestra-situacion-de-vulnerabilidad
• El Observador: https://www.elobservador.com.uy/nota/censo-2023-pediran-el-numero-de-cedula-por-primera-vez-y-advierten-por-proteccion-de-datos-personales-2023420154121
• El País: https://www.elpais.com.uy/informacion/sociedad/polemica-por-nueva-pregunta-en-el-censo-comenzaran-a-consultar-por-el-numero-de-cedula
• Subrayado: https://www.subrayado.com.uy/polemica-censo-2023-expertos-sostienen-que-no-debe-preguntarse-la-cedula-identidad-n913288
• Grupo R Multimedio: https://grupormultimedio.com/cuestionamiento-por-solicitar-cedula-para-el-censo-id73702/
• ICN: https://www.icndiario.com/2023/04/uruguay-el-censo-poblacional-2023-que-deja-dudas-sobre-la-seguridad-de-los-datos-personales/
• La Diaria: https://ladiaria.com.uy/politica/articulo/2023/4/censo-2023-preocupacion-en-organizaciones-por-el-pedido-de-cedula-de-identidad-y-la-proteccion-de-datos-personales/
• Telenoche: https://www.telenoche.com.uy/nacionales/organizacion-advierte-riesgos-pedir-cedula-censo-n5347916
• MVD Noticias: https://www.youtube.com/watch?v=NkAEQi7zVo8
• La Letra Chica: https://www.youtube.com/watch?v=LrBDQmRokFA&t=1659s 
• Sala de Redacción: https://sdr.fic.edu.uy/big-data/ 

Imagen: Dorso de la Cédula de Identidad electrónica de Uruguay, por Rodrigo.bermudez en Wikimedia Commons bajo licencia CC BY-SA 4.0.